• 高标准市场体系建设中加强反垄断监管执法的建议
• 日期：2021-12-03   点击：次   字体：[ 大 中 小 ]

党的十九届五中全会把“高标准市场体系基本建成”作为“十四五”时期经济社会发展主要目标的重要内容。高标准市场体系的基本特征是自由竞争、公平竞争。只有消除垄断，塑造自由、公平的竞争环境，才能实现资源有效配置和企业优胜劣汰，促进技术进步。要建设高标准市场体系，推动高质量发展，必须加强反垄断监管执法，维护公平竞争的市场秩序。

一、反垄断监管执法的薄弱环节

（一）大市场监管理念和大市场监管合力不足。2018年国家机构改革将国家发展和改革委员会的价格监督检查与反垄断执法职责，商务部的经营者集中反垄断执法以及国务院反垄断委员会办公室等职责进行了整合，由市场监管总局承担反垄断统一执法职责。这有助于实现反垄断执法的一致性、专业性和权威性，有助于实现覆盖广泛、职责明确、专业高效的统一市场监管模式。但是，市场监管总局的市场监管职能只是大市场监管的一部分，仍有相当多的专业市场监管职能分散在多个部委。在实际监管工作中，涉及单个部门的改革推进顺利、成效明显；而涉及多个部门、同一部门不同领域的改革任务协调推进较慢。这种情况的原因就是各职能部门没有形成“大市场”监管理念而“各自为战”，反垄断监管合力还不够。

（二）反垄断监管执法情况复杂。随着新经济、平台经济的发展，垄断行为呈现多样化特征，这增加了市场监管部门界定平台企业市场支配地位的难度，在识别新的滥用市场支配地位的垄断行为方面有一定的难度，面临的监管风险也日益增加。《反垄断法》的司法实践也面临着大数据技术可能引发的网络安全、违约、侵权、侵犯商业秘密及不正当竞争等法律问题，以及大数据技术引发的“杀熟”等问题，这也增加了《反垄断法》司法实践的难度。

（三）反垄断监管执法方式不适应。随着市场主体规模的扩大，经济行为的多样化、复杂化，新经济、新业态的不断发展壮大，在取消行政审批之后，缺少科学的监管手段，难以对企业的各种不合规行为进行纠错和处罚。当出现因垄断而引发的事故以后，除了停业整顿、执法处罚以外没有更好的监管手段。反垄断执法机关长期沿用的执法模式在迅猛发展和极具变化的数字化、平台化经济发展模式面前准备不足。

（四）反垄断监管法律法规不完善。近年来，市场监管部门越来越重视把执法实践中积累的经验提升为部门规章和规范性文件。2008年8月1日正式施行的《反垄断法》对滥用市场支配地位、达成垄断协议、实施经营者集中等企业垄断行为予以规制。总局制定出台《禁止垄断协议暂行规定》《经营者集中审查暂行规定》等反垄断法配套规章，既为反垄断执法实践提供了规则指引，也为修订《反垄断法》提供了经验。但是，由于国内反垄断合规制度建设起步晚、经验少。针对新产业、新业态、新模式的监管法规缺失，监管标准体系和标准不适应等问题日益凸显。

二、加强市场反垄断监管执法的建议

（一）建立健全更加公平竞争的市场规则，更好发挥市场在资源配置中的决定性作用。要健全高标准市场体系，必须在尊重市场规律、充分发挥市场作用的前提下加强反垄断监管执法，正确处理市场与监管关系。要建立并不断完善公平开放透明的市场规则，营造各种所有制主体依法平等使用生产要素、公开公平公正参与竞争，同等受到法律保护的市场环境。要建立健全公平竞争审查制度，强化竞争政策基础地位，加强对行政性垄断的全过程监管，加强反垄断和反不正当竞争执法，维护有序的竞争规则，建立统一、开放、竞争、有序的全国市场。

（二）完善市场监管体制，提升市场监管总局反垄断监管协同领导能力。要从制度设计的角度明确市场监管总局在多部门协调机制中的主导地位和综合协调职责，更好发挥其对建设全国统一市场监管体系，加大对地方政府的监督管理，推进跨区域监管协同的领导作用。市场监管总局要强化所肩负的对各个与经济发展和市场调控相关的部门进行综合协调的责任，坚决贯彻落实党中央、国务院决策部署，与相关监管部门紧密协作，建立协商机制、共定政策、共享信息、合作执法，着力完善反垄断治理体系。要厘清市场监管总局与其他行使监管职能的部门的职责分工，优化和协调各个监管部门的监管职能，建立健全跨部门执法联动响应和协作机制。要深化反垄断执法体制改革，健全中央和省两级负责的反垄断执法体制，加强对地方反垄断执法的指导，增强内部工作合力，提升改革的系统性、整体性、协同性。

（三）创新监管方式，提高反垄断监管执法效力。面对日益增加的反垄断监管任务和不断增大的反垄断监管压力，要通过监管方式创新，提升监管效能。加大反垄断培训力度，提升执法能力和水平。利用现代信息技术推进智慧监管，建立覆盖全国市场监管系统的大数据中心和智慧监管中心。对不涉及国家安全、商业秘密、公民个人隐私以及其他不宜公开的数据都应该全面向社会开放。要更多采用信用监管，健全鼓励市场主体自律的制度建设，引导企业自觉遵守国家法律法规、市场规则和行业规范。

（四）推动制定完善监管法律法规。除了正在征求意见的《中华人民共和国反垄断法》很快要出台以外，还要加强综合监管类法律法规的立、改、废工作，整合原来分而治之体制下的以工商、质监、食药监等部门划分作为分类的立法体系，修改与市场综合监管需求不再契合的内容。对原工商、质监和食药监等部门出台的各种部门规章进行整合、修订，对无需修改的部门规章重新以市场监管总局的名义颁布实施。要不断完善平台企业垄断认定、数据收集使用管理、消费者权益保护等方面的法律规范，维护市场公平竞争。要加强对智慧监管、信用监管等新型监管方式的立法。对于智慧监管，要协调好不同层级之间、不同部门法之间有关互联网监管的规定，形成相互协调的有机整体。要顺应改革形势，及时整理需要进行调整完善的与市场监管相关的法律法规。健全反垄断审查制度。

（五）加强对新兴经济领域的监管。对新经济领域，要在坚持包容审慎原则的同时，避免行政不作为现象的出现，避免包容审慎滑向行政不作为的误区。对于存在较大风险、有可能造成严重不良社会后果的，要严格加强监管。要加强对新经济领域的风险评估，提高对各种突发情况快速处置能力。各地各级监管部门要严格执行好《国务院反垄断委员会关于平台经济领域的反垄断指南》。

总之，市场监管部门要准确把握市场监管工作定位和方向，通过反垄断监管执法创新，更好完善政府对市场的规制。要巩固深化市场监管机构改革成果，加强对全国市场监管和综合执法的统筹和指导，推动监管理念变革和监管方式升级，加速推进市场监管治理体系和治理能力现代化，为实现有效市场和有为政府的有机结合，建设高标准市场体系作出更大的贡献。

（孙文营，中国行政体制改革研究会学术委员会秘书长，国家治理现代化研究中心主任、研究员；本文为国家市场监督管理总局发展研究中心委托课题“现代化经济体系下的市场和监管问题研究”研究成果）